鄂竟平：提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性

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　生態(tài)興則文明興,。生態(tài)系統(tǒng)是人類社會賴以生存和發(fā)展的基石,，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性綜合反映了生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、過程,、功能完整性和健康狀態(tài),，以及生態(tài)系統(tǒng)抵抗干擾,、自我調(diào)節(jié)、動態(tài)平衡的能力,。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性,，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼全局作出的重大決策部署，對于促進(jìn)人與自然和諧共生,、建設(shè)美麗中國具有重大的現(xiàn)實意義和深遠(yuǎn)的歷史意義,。

　　一,、準(zhǔn)確把握生態(tài)系統(tǒng)的完整性

　　習(xí)近平總書記指出，山水林田湖草是一個生命共同體,，人的命脈在田,，田的命脈在水，水的命脈在山,，山的命脈在土,，土的命脈在林和草。這深刻揭示了生態(tài)系統(tǒng)各要素之間以及整個生態(tài)系統(tǒng)與人的依存關(guān)系,，為加強生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)和修復(fù),、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性提供了根本遵循。

　?。ㄒ唬┱_認(rèn)識山水林田湖草是一個生命共同體,。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存,、緊密聯(lián)系的有機鏈條,。山水林田湖草等生態(tài)系統(tǒng)各要素，既有各自內(nèi)在的結(jié)構(gòu),、功能和變化規(guī)律,，又與其他要素相互耦合、相互影響,。正如人體各個器官緊密聯(lián)系一樣,，治山、治水,、治林,、治田、治湖,、治草任何一個環(huán)節(jié)的動作,，都會經(jīng)內(nèi)部傳導(dǎo)機制影響到其他環(huán)節(jié)，乃至影響生態(tài)系統(tǒng)全局,。

　?。ǘ┪覈鷳B(tài)系統(tǒng)整體質(zhì)量和穩(wěn)定性狀況不容樂觀。我國人多地少水缺,，河流,、湖泊、森林,、草原,、濕地等資源分布不均，加之歷史上長期過度開發(fā)索取,，生態(tài)系統(tǒng)總體比較脆弱,，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土空間面積的55%,，其中極度脆弱區(qū)域占9.7%，重度脆弱區(qū)域占19.8%,。各生態(tài)子系統(tǒng)也受到不同程度的損害,，全國水土流失面積273.69萬平方公里，占陸地國土面積（不含港澳臺）的28.6%,；河道斷流,、湖泊萎縮、水質(zhì)污染等問題仍然存在,；全國森林覆蓋率遠(yuǎn)低于全球平均水平,，草原中度和重度退化面積占1/3以上；生物多樣性指數(shù)下降,，一些珍稀特有物種極度瀕危,。這些問題已成為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民美好生活需要的突出制約，必須下大力氣加以解決,。

　?。ㄈ┩ㄟ^把握山水林田湖草的完整性提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。生態(tài)系統(tǒng)的完整性,，決定了提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性必須樹立大局觀,、全局觀，算清長遠(yuǎn)賬,、整體賬,，把山水林田湖草作為一個生命共同體來統(tǒng)籌考慮、綜合施策,。要深入研究各要素健康狀態(tài)的評判標(biāo)準(zhǔn)，逐一分析各要素發(fā)揮作用,、相互影響的路徑和規(guī)律,，明確各治理環(huán)節(jié)的任務(wù)清單和負(fù)面清單，制定從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)保護(hù)修復(fù)的整體預(yù)案和行動方案,。要建立完善生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)治理的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,，統(tǒng)籌發(fā)揮各方治理合力，打通陸地水域,、上中下游,、山上山下、地上地下,，加快推動“單個因子”保護(hù)修復(fù)模式向“山水林田湖草”系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)模式轉(zhuǎn)變,。

　　二、加強生態(tài)系統(tǒng)保護(hù),，促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)

　　黨的十八大以來,，我國堅持綠色發(fā)展,，全面加大生態(tài)保護(hù)力度，生態(tài)系統(tǒng)惡化趨勢得到基本遏制,，實現(xiàn)了沙化土地面積由長期擴大到持續(xù)縮小,、森林面積和森林蓄積量由長期下降到逐年上升、水土流失面積強度“雙下降”,、江河湖泊生態(tài)明顯向好的歷史性轉(zhuǎn)變,。據(jù)統(tǒng)計，2012年至2018年,，完成防沙治沙1310萬公頃,，全國沙化土地面積由上個世紀(jì)末年均擴展34.36萬公頃轉(zhuǎn)為年均減少19.8萬公頃；森林面積,、森林蓄積量分別由20769萬公頃,、151.37億立方米提高到22045萬公頃、175.6億立方米,；全國水土流失面積減少2123萬公頃,。但我國生態(tài)系統(tǒng)仍較為脆弱，保護(hù)壓力依然較大,，加強生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)刻不容緩,。

　　（一）推行草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息,。綠水青山是生態(tài)系統(tǒng)具有良好質(zhì)量與穩(wěn)定性的最好標(biāo)志,。推行草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息，就是要堅持用養(yǎng)結(jié)合,，合理降低開發(fā)利用強度,，保護(hù)并有效恢復(fù)自然生態(tài)承載能力，全面提升自然生態(tài)服務(wù)功能,，實現(xiàn)資源永續(xù)利用,。推行草原森林休養(yǎng)生息，要通過“禁”“休”“輪”“種”等綜合措施,，實施封育保護(hù),、生態(tài)移民、舍飼圈養(yǎng),，擴大退耕還林還草,，因地制宜開展草場保護(hù)治理，完善天然林保護(hù)制度,，全面停止天然林商業(yè)性采伐,，嚴(yán)厲打擊亂砍濫伐、毀林挖草、非法開墾占用等違法行為,。推行河流湖泊休養(yǎng)生息,，要通過“治”“保”“還”“減”“護(hù)”等綜合措施,，對生態(tài)過載的河湖實施治理與修復(fù),，保障河湖生態(tài)用水，退還河湖生態(tài)空間,，保護(hù)和合理利用河湖水生生物資源,，建立健全河湖休養(yǎng)生息的長效機制。

　?。ǘ?gòu)建以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系,。自然保護(hù)地體系包括國家公園、自然保護(hù)區(qū)和各類自然公園,，是生態(tài)建設(shè)的核心載體,，在維護(hù)國家生態(tài)安全中居于首要地位。要完善劃定標(biāo)準(zhǔn),，明確自然保護(hù)地功能定位,，科學(xué)劃定自然保護(hù)地類型，確立國家公園主體地位,，整合優(yōu)化現(xiàn)有各類自然保護(hù)地,，合理調(diào)整自然保護(hù)地范圍。要健全管理體制,，完善自然保護(hù)地設(shè)立,、晉（降）級、調(diào)整和退出規(guī)則,，實施分級管理和差別化管控,，強化監(jiān)測、評估,、監(jiān)督,、考核，壓實管理責(zé)任,。要創(chuàng)新建設(shè)機制，加強自然保護(hù)地建設(shè),，分區(qū)分類開展受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復(fù),。發(fā)揮政府主體作用，探索全民共享機制,。完善自然保護(hù)地立法,，定期開展監(jiān)督檢查行動，嚴(yán)肅查處違法違規(guī)行為。

　?。ㄈ┘訌姶蠼蠛雍椭匾礉竦厣鷳B(tài)保護(hù)治理,。江河湖泊保護(hù)治理是關(guān)系中華民族偉大復(fù)興的千秋大計。要深入貫徹習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先,、空間均衡,、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路,，以建設(shè)造福人民的幸福河湖為總體目標(biāo),，準(zhǔn)確把握重在保護(hù)、要在治理的戰(zhàn)略要求,，推進(jìn)水利工程補短板,、水利行業(yè)強監(jiān)管，保障江河長治久安,，維護(hù)河湖生命健康,。在補短板方面，要堅持“確有需要,、生態(tài)安全,、可以持續(xù)”原則，以調(diào)節(jié)水資源時空分布為核心,，從全局角度謀劃布局水資源配置體系,、水生態(tài)治理體系，建設(shè)一批基礎(chǔ)性,、樞紐性,、戰(zhàn)略性重大項目，構(gòu)建現(xiàn)代化國家水網(wǎng),，全面提升水資源供給和水生態(tài)保護(hù)能力,。在強監(jiān)管方面，要全面加強對江河湖泊,、水資源和水利工程的監(jiān)管,，堅持以水定需、量水而行,，合理確定河湖生態(tài)水量和重要控制斷面生態(tài)流量,，抓緊將可利用水量逐級分解到不同行政區(qū)域，嚴(yán)控區(qū)域,、行業(yè)用水總量和強度,，嚴(yán)格水資源供用耗排等各環(huán)節(jié)監(jiān)管，強化取水許可管理和水資源論證,，落實最嚴(yán)格水資源管理制度,，做到全面節(jié)水、合理分水、管住用水,，真正發(fā)揮水資源的剛性約束作用,，改善河湖生態(tài)環(huán)境。要加強濕地生態(tài)保護(hù)治理,，實施好濕地保護(hù)修復(fù)工程,，強化濕地用途管控，堅決遏制各種破壞濕地生態(tài)的行為,。

　?。ㄋ模嵤┥锒鄻有员Ｗo(hù)重大工程。生物多樣性是維系生態(tài)系統(tǒng)功能和服務(wù),、維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的主要因素,。要做好生物多樣性監(jiān)測調(diào)查，健全生物多樣性觀測網(wǎng)絡(luò),，綜合分析生物物種的豐富程度,、珍稀瀕危程度、受威脅程度,，及時掌握生物多樣性動態(tài)變化趨勢,，提高生物多樣性的預(yù)警水平。要完善生物多樣性保護(hù)網(wǎng)絡(luò),，統(tǒng)籌就地保護(hù)和遷地保護(hù),，加強重要物種棲息地保護(hù)，建設(shè)生物多樣性保護(hù)廊道,，修復(fù)受損或退化的生態(tài)系統(tǒng),，保障生物生存繁衍。要實施生物多樣性有效保護(hù),，在經(jīng)濟社會活動中充分考慮生物多樣性保護(hù)要求,，完善生物資源保存繁育體系，嚴(yán)厲打擊亂捕濫獵野生動物,、破壞野生動植物資源等行為,。加強外來物種管控，完善監(jiān)測預(yù)警及風(fēng)險管理機制,，提高應(yīng)對外來物種入侵威脅的能力,。

　　三、統(tǒng)籌人與自然,，調(diào)整人的行為和糾正人的錯誤行為

　　人與自然也是生命共同體,。習(xí)近平總書記深刻指出，當(dāng)人類合理開發(fā)利用,、友好保護(hù)自然時，自然的回報常常是慷慨的；當(dāng)人類無序開發(fā),、粗暴掠奪自然時,，自然的懲罰必然是無情的。提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性,，必須正確處理人與自然的關(guān)系,，從改變自然、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為,、糾正人的錯誤行為,。

　　（一）健全耕地休耕輪作制度,。耕作生產(chǎn)是水土資源開發(fā)利用的大頭,。開展耕地休耕輪作，是主動應(yīng)對生態(tài)資源壓力,、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重大舉措,。要堅持用養(yǎng)結(jié)合，在落實最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度,、加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)的同時,，對耕地進(jìn)行全面養(yǎng)護(hù)，保護(hù)和提升地力,，確保急用之時糧食能夠產(chǎn)得出,、供得上。要優(yōu)化種植結(jié)構(gòu),，充分考慮主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng),、庫存現(xiàn)狀等因素，合理確定輪作改種作物和休耕的重點品種,，理順休耕輪作與主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動關(guān)系,，全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。要推廣試點經(jīng)驗,，全面總結(jié)試點工作中涌現(xiàn)的好做法,、好經(jīng)驗，積極推廣應(yīng)用成熟適用的技術(shù)模式,，創(chuàng)新補助方式,，完善補償政策，充分調(diào)動農(nóng)民參與休耕輪作積極性,。

　?。ǘ嵤┖瞄L江十年禁漁。長江是世界上水生生物多樣性最豐富的河流之一,。長期以來,，受水域污染,、過度捕撈等影響，長江水生生物的生存環(huán)境日趨惡化,。實施好長江十年禁漁,，是扭轉(zhuǎn)長江生態(tài)環(huán)境惡化趨勢的關(guān)鍵之舉，是為全局計,、為子孫謀的重要決策,。要抓好精準(zhǔn)退捕，開展全面徹底清查,，完成退捕漁船漁民建檔立卡工作,，逐船逐人登記造冊，做好退捕船網(wǎng)處置,，按時實現(xiàn)“清船”“清網(wǎng)”“清江”“清湖”,。要抓好轉(zhuǎn)產(chǎn)安置，有針對性地制定轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)安置方案,，開展職業(yè)技能培訓(xùn),，拓寬轉(zhuǎn)業(yè)就業(yè)渠道，做好社會保障,、搬遷安置等工作,，保障退捕漁民生計。要抓好執(zhí)法監(jiān)督,，重拳出擊整治非法捕撈,，嚴(yán)厲打擊收購、加工,、銷售,、利用非法漁獲物等行為，加強禁捕水域周邊區(qū)域管理,，從源頭和終端斬斷地下產(chǎn)業(yè)鏈,。把長江禁漁作為落實“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的約束性任務(wù),，對履職履責(zé)不力的地區(qū),、單位和個人依法依規(guī)問責(zé)追責(zé)。

　?。ㄈ娀雍L制,。江河湖泊是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。全面推行河湖長制,，是黨中央著眼破解復(fù)雜水問題,、維護(hù)河湖健康生命作出的重大決策部署。要持之以恒地落實好河湖長制,，履行好河湖健康代言人和守護(hù)者的重要責(zé)任,。要管好“盛水的盆”,，嚴(yán)格河湖水域及岸線管理，依法劃定河湖管理保護(hù)范圍,，嚴(yán)格水域岸線分區(qū)管理和用途管制,，合理劃分保護(hù)區(qū)、保留區(qū),、控制利用區(qū)和可開發(fā)利用區(qū)，實現(xiàn)岸線資源節(jié)約集約利用,。持續(xù)推進(jìn)河湖“清四亂”,，嚴(yán)格規(guī)范采砂等涉水活動，堅決整治侵占,、破壞河湖行為,，實行涉河湖行為全過程監(jiān)管。要護(hù)好“盆里的水”,，狠抓河湖水資源保護(hù),，強化水資源消耗總量和強度指標(biāo)控制，著力規(guī)范取用水行為,，嚴(yán)控水資源開發(fā)利用強度,，保障河湖基本生態(tài)水量。進(jìn)一步加強水污染防治,，開展河湖健康評價,，推進(jìn)河湖生態(tài)綜合治理，打造美麗河湖,。

　　四,、突出重點強化治理，補齊生態(tài)系統(tǒng)的短板

　　當(dāng)前我國已經(jīng)到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期,。如果現(xiàn)在不抓緊,，將來解決起來難度會更高、代價會更大,、后果會更嚴(yán)重,。必須堅持問題導(dǎo)向，聚焦水土脆弱,、缺林少綠等突出問題,，實施專項治理，抓緊補齊生態(tài)系統(tǒng)的短板,。

　?。ㄒ唬┛茖W(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化,、水土流失綜合治理,。水土資源是生態(tài)環(huán)境良性演替的基本要素,。我國是世界上荒漠化、石漠化,、水土流失最為嚴(yán)重的國家之一,。要遵循生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在機理和規(guī)律，因地制宜,、分類施策,，統(tǒng)籌配置工程、植物,、耕作等各項措施,。在長江、黃河上中游等水土流失重點治理區(qū)域,，加強小流域綜合治理和坡耕地綜合整治,。在東北黑土區(qū)，加快推進(jìn)侵蝕溝治理,，推廣保護(hù)性耕作技術(shù),，加強黑土地保護(hù)。在北方防沙帶,、西南石漠化地區(qū),，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，加強防護(hù)林體系建設(shè),、草原修復(fù),、水土流失綜合治理、退耕還林還草,、土地綜合整治等,。要嚴(yán)格限制生產(chǎn)建設(shè)活動范圍和土地擾動，杜絕“未批先建”項目,，堅決糾正先破壞后治理的錯誤行為,，真正管住人為擾動破壞。

　?。ǘ╅_展大規(guī)模國土綠化行動,。國土綠化是實現(xiàn)綠水青山的重要途徑。要以增綠增質(zhì)增效為主攻方向,，多途徑,、多方式增加綠色資源總量，讓人民群眾充分享受國土綠化成果,。要大面積增加生態(tài)資源總量,，深入推進(jìn)退耕還林還草工程，加強三北等防護(hù)林體系工程建設(shè),，加快國家儲備林建設(shè),，穩(wěn)步推進(jìn)城市綠化,、鄉(xiāng)村綠化行動，大力推進(jìn)社會造林,，提供更多綠色生態(tài)產(chǎn)品,。要大幅度提升生態(tài)資源質(zhì)量，積極推動國土綠化由規(guī)模速度型向數(shù)量質(zhì)量效益并進(jìn)型轉(zhuǎn)變,，堅持走科學(xué),、生態(tài)、節(jié)儉綠化之路,，精準(zhǔn)提升林草資源質(zhì)量,，加強天然林、退化林改造修復(fù),，提升生態(tài)服務(wù)功能和林地、草原生產(chǎn)力,。

　　五,、全面實施監(jiān)管，確保生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)向好

　　提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性,，需要以強有力的監(jiān)管為保障,，構(gòu)建源頭嚴(yán)防、過程嚴(yán)管,、后果嚴(yán)懲的全過程監(jiān)管體系,，保持高壓態(tài)勢，形成保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的濃厚氛圍,。

　?。ㄒ唬┩晟谱匀槐Ｗo(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管制度,。這既是讓當(dāng)代人享受到大自然饋贈的重要途徑,，也是給子孫后代留下寶貴自然遺產(chǎn)的必然要求。要落實管理責(zé)任,。地方各級黨委和政府要擔(dān)負(fù)起相關(guān)自然保護(hù)地和生態(tài)保護(hù)紅線管理主體責(zé)任,，將自然保護(hù)地、生態(tài)保護(hù)紅線作為相關(guān)綜合決策的重要依據(jù)和前提條件,。要實行嚴(yán)格管控,。建立全鏈條、全覆蓋,、全要素的監(jiān)管體系,，落實生態(tài)空間管控要求，嚴(yán)格限制或禁止人類活動,，確保自然保護(hù)地,、生態(tài)保護(hù)紅線生態(tài)功能不降低,、面積不減少、性質(zhì)不改變,。要強化監(jiān)督執(zhí)法,。建立常態(tài)化監(jiān)督執(zhí)法機制，對違反相關(guān)法律法規(guī)的部門,、地方,、單位和有關(guān)責(zé)任人員嚴(yán)格責(zé)任追究。

　?。ǘ╅_展生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)成效監(jiān)測評估,。這是及時掌握生態(tài)系統(tǒng)信息、客觀評價生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的重要基礎(chǔ),。要完善監(jiān)測評估標(biāo)準(zhǔn)體系,。針對不同區(qū)域的自然資源稟賦和生態(tài)服務(wù)功能，統(tǒng)籌考慮山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)各要素,，從生態(tài)系統(tǒng)格局,、質(zhì)量和功能等方面出發(fā)，設(shè)置科學(xué)合理的監(jiān)測評估標(biāo)準(zhǔn),。要提升監(jiān)測評估能力水平,。綜合利用衛(wèi)星遙感、航空遙感等技術(shù)手段和調(diào)查評價,、暗訪督查,、第三方評估等方式，充分發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)測站點作用,，加快構(gòu)建陸海統(tǒng)籌,、天地一體、上下協(xié)同,、信息共享的生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),，全面系統(tǒng)掌握生態(tài)保護(hù)成效第一手資料。要抓好監(jiān)測評估成果運用,。加強監(jiān)測數(shù)據(jù)的集成分析和綜合應(yīng)用,，及時發(fā)現(xiàn)變化、預(yù)警風(fēng)險,，推動問題早發(fā)現(xiàn),、早處置、早整改,，同時針對揭示出的問題,，深挖問題根源，有針對性地采取措施，促進(jìn)標(biāo)本兼治,。

　?。ㄈ┘訌娙驓夂蜃兣瘜ξ覈惺芰Υ嗳醯貐^(qū)影響的觀測。全球氣候變暖對生態(tài)系統(tǒng)具有顯著影響,，可能引發(fā)冰川消融,、水土流失、物種遷徙,、生態(tài)退化等一系列問題,，已成為當(dāng)今國際社會共同面臨的重大挑戰(zhàn)。要提高觀測水平,，建設(shè)全方位的國家氣候觀測體系,，提升青藏高原等生態(tài)脆弱區(qū)、氣候敏感區(qū),、監(jiān)測資料稀疏區(qū)的觀測覆蓋能力,，利用天基地基空基等多種觀測手段，對基本氣候變量開展綜合觀測,、協(xié)同觀測,。要加強基礎(chǔ)研究，開展氣候與生態(tài)系統(tǒng)觀測數(shù)據(jù)的融合分析,，深入研究氣候變暖的成因、趨勢和規(guī)律,，做好氣候變暖與生態(tài)系統(tǒng)相互作用的機理研究和影響評估,。要深化國際合作，針對氣候變暖的全球性特征,，加強技術(shù)交流和信息共享,，為全球氣候治理貢獻(xiàn)中國智慧、提供中國方案,，與世界各國一道努力呵護(hù)好全人類共同的地球家園,。

　　本文作者為水利部黨組書記、部長,，摘自《〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議〉輔導(dǎo)讀本》,。

(新聞來源：辦公室（審計處）)