鄂竟平：提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性

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　生態(tài)興則文明興。生態(tài)系統(tǒng)是人類社會賴以生存和發(fā)展的基石,，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性綜合反映了生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu),、過程、功能完整性和健康狀態(tài),，以及生態(tài)系統(tǒng)抵抗干擾,、自我調(diào)節(jié)、動態(tài)平衡的能力,。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性,，這是以習近平同志為核心的黨中央著眼全局作出的重大決策部署，對于促進人與自然和諧共生,、建設美麗中國具有重大的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

　　一,、準確把握生態(tài)系統(tǒng)的完整性

　　習近平總書記指出,，山水林田湖草是一個生命共同體，人的命脈在田,，田的命脈在水,，水的命脈在山，山的命脈在土,，土的命脈在林和草,。這深刻揭示了生態(tài)系統(tǒng)各要素之間以及整個生態(tài)系統(tǒng)與人的依存關(guān)系,，為加強生態(tài)系統(tǒng)整體保護和修復、提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性提供了根本遵循,。

　?。ㄒ唬┱_認識山水林田湖草是一個生命共同體。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng),，是相互依存,、緊密聯(lián)系的有機鏈條。山水林田湖草等生態(tài)系統(tǒng)各要素,，既有各自內(nèi)在的結(jié)構(gòu),、功能和變化規(guī)律，又與其他要素相互耦合,、相互影響,。正如人體各個器官緊密聯(lián)系一樣，治山,、治水,、治林、治田,、治湖,、治草任何一個環(huán)節(jié)的動作，都會經(jīng)內(nèi)部傳導機制影響到其他環(huán)節(jié),，乃至影響生態(tài)系統(tǒng)全局,。

　　（二）我國生態(tài)系統(tǒng)整體質(zhì)量和穩(wěn)定性狀況不容樂觀,。我國人多地少水缺,，河流、湖泊,、森林,、草原、濕地等資源分布不均,，加之歷史上長期過度開發(fā)索取,，生態(tài)系統(tǒng)總體比較脆弱，中度以上生態(tài)脆弱區(qū)域占全國陸地國土空間面積的55%,，其中極度脆弱區(qū)域占9.7%,，重度脆弱區(qū)域占19.8%。各生態(tài)子系統(tǒng)也受到不同程度的損害,，全國水土流失面積273.69萬平方公里,，占陸地國土面積（不含港澳臺）的28.6%；河道斷流、湖泊萎縮,、水質(zhì)污染等問題仍然存在,；全國森林覆蓋率遠低于全球平均水平，草原中度和重度退化面積占1/3以上,；生物多樣性指數(shù)下降,，一些珍稀特有物種極度瀕危。這些問題已成為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和滿足人民美好生活需要的突出制約,，必須下大力氣加以解決,。

　　（三）通過把握山水林田湖草的完整性提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性,。生態(tài)系統(tǒng)的完整性,，決定了提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性必須樹立大局觀、全局觀,，算清長遠賬,、整體賬，把山水林田湖草作為一個生命共同體來統(tǒng)籌考慮,、綜合施策,。要深入研究各要素健康狀態(tài)的評判標準，逐一分析各要素發(fā)揮作用,、相互影響的路徑和規(guī)律,，明確各治理環(huán)節(jié)的任務清單和負面清單，制定從源頭上系統(tǒng)開展生態(tài)保護修復的整體預案和行動方案,。要建立完善生態(tài)系統(tǒng)保護治理的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,，統(tǒng)籌發(fā)揮各方治理合力，打通陸地水域,、上中下游,、山上山下、地上地下,，加快推動“單個因子”保護修復模式向“山水林田湖草”系統(tǒng)保護修復模式轉(zhuǎn)變,。

　　二、加強生態(tài)系統(tǒng)保護,，促進生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)

　　黨的十八大以來,，我國堅持綠色發(fā)展，全面加大生態(tài)保護力度,，生態(tài)系統(tǒng)惡化趨勢得到基本遏制,，實現(xiàn)了沙化土地面積由長期擴大到持續(xù)縮小、森林面積和森林蓄積量由長期下降到逐年上升,、水土流失面積強度“雙下降”、江河湖泊生態(tài)明顯向好的歷史性轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計,，2012年至2018年,，完成防沙治沙1310萬公頃，全國沙化土地面積由上個世紀末年均擴展34.36萬公頃轉(zhuǎn)為年均減少19.8萬公頃,；森林面積,、森林蓄積量分別由20769萬公頃、151.37億立方米提高到22045萬公頃,、175.6億立方米,；全國水土流失面積減少2123萬公頃。但我國生態(tài)系統(tǒng)仍較為脆弱,，保護壓力依然較大,，加強生態(tài)系統(tǒng)保護刻不容緩。

　?。ㄒ唬┩菩胁菰趾恿骱葱蒺B(yǎng)生息,。綠水青山是生態(tài)系統(tǒng)具有良好質(zhì)量與穩(wěn)定性的最好標志。推行草原森林河流湖泊休養(yǎng)生息,，就是要堅持用養(yǎng)結(jié)合,，合理降低開發(fā)利用強度，保護并有效恢復自然生態(tài)承載能力,，全面提升自然生態(tài)服務功能,，實現(xiàn)資源永續(xù)利用。推行草原森林休養(yǎng)生息,，要通過“禁”“休”“輪”“種”等綜合措施,，實施封育保護、生態(tài)移民,、舍飼圈養(yǎng),，擴大退耕還林還草，因地制宜開展草場保護治理,，完善天然林保護制度,，全面停止天然林商業(yè)性采伐，嚴厲打擊亂砍濫伐,、毀林挖草,、非法開墾占用等違法行為。推行河流湖泊休養(yǎng)生息,，要通過“治”“?！薄斑€”“減”“護”等綜合措施，對生態(tài)過載的河湖實施治理與修復,，保障河湖生態(tài)用水,，退還河湖生態(tài)空間，保護和合理利用河湖水生生物資源，建立健全河湖休養(yǎng)生息的長效機制,。

　?。ǘ?gòu)建以國家公園為主體的自然保護地體系。自然保護地體系包括國家公園,、自然保護區(qū)和各類自然公園,，是生態(tài)建設的核心載體，在維護國家生態(tài)安全中居于首要地位,。要完善劃定標準,，明確自然保護地功能定位，科學劃定自然保護地類型,，確立國家公園主體地位,，整合優(yōu)化現(xiàn)有各類自然保護地，合理調(diào)整自然保護地范圍,。要健全管理體制,，完善自然保護地設立、晉（降）級,、調(diào)整和退出規(guī)則,，實施分級管理和差別化管控，強化監(jiān)測,、評估,、監(jiān)督、考核,，壓實管理責任,。要創(chuàng)新建設機制，加強自然保護地建設,，分區(qū)分類開展受損自然生態(tài)系統(tǒng)修復,。發(fā)揮政府主體作用，探索全民共享機制,。完善自然保護地立法,，定期開展監(jiān)督檢查行動，嚴肅查處違法違規(guī)行為,。

　?。ㄈ┘訌姶蠼蠛雍椭匾礉竦厣鷳B(tài)保護治理。江河湖泊保護治理是關(guān)系中華民族偉大復興的千秋大計,。要深入貫徹習近平總書記“節(jié)水優(yōu)先,、空間均衡、系統(tǒng)治理,、兩手發(fā)力”的治水思路,，以建設造福人民的幸福河湖為總體目標,，準確把握重在保護、要在治理的戰(zhàn)略要求,，推進水利工程補短板,、水利行業(yè)強監(jiān)管,，保障江河長治久安,，維護河湖生命健康。在補短板方面,，要堅持“確有需要,、生態(tài)安全、可以持續(xù)”原則,，以調(diào)節(jié)水資源時空分布為核心,，從全局角度謀劃布局水資源配置體系、水生態(tài)治理體系,，建設一批基礎性,、樞紐性、戰(zhàn)略性重大項目,，構(gòu)建現(xiàn)代化國家水網(wǎng),，全面提升水資源供給和水生態(tài)保護能力。在強監(jiān)管方面,，要全面加強對江河湖泊,、水資源和水利工程的監(jiān)管，堅持以水定需,、量水而行,，合理確定河湖生態(tài)水量和重要控制斷面生態(tài)流量，抓緊將可利用水量逐級分解到不同行政區(qū)域,，嚴控區(qū)域,、行業(yè)用水總量和強度，嚴格水資源供用耗排等各環(huán)節(jié)監(jiān)管,，強化取水許可管理和水資源論證,，落實最嚴格水資源管理制度，做到全面節(jié)水,、合理分水,、管住用水，真正發(fā)揮水資源的剛性約束作用,，改善河湖生態(tài)環(huán)境,。要加強濕地生態(tài)保護治理，實施好濕地保護修復工程,，強化濕地用途管控,，堅決遏制各種破壞濕地生態(tài)的行為,。

　　（四）實施生物多樣性保護重大工程,。生物多樣性是維系生態(tài)系統(tǒng)功能和服務,、維持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性的主要因素。要做好生物多樣性監(jiān)測調(diào)查,，健全生物多樣性觀測網(wǎng)絡,，綜合分析生物物種的豐富程度、珍稀瀕危程度,、受威脅程度,，及時掌握生物多樣性動態(tài)變化趨勢，提高生物多樣性的預警水平,。要完善生物多樣性保護網(wǎng)絡,，統(tǒng)籌就地保護和遷地保護，加強重要物種棲息地保護,，建設生物多樣性保護廊道,，修復受損或退化的生態(tài)系統(tǒng)，保障生物生存繁衍,。要實施生物多樣性有效保護,，在經(jīng)濟社會活動中充分考慮生物多樣性保護要求，完善生物資源保存繁育體系,，嚴厲打擊亂捕濫獵野生動物,、破壞野生動植物資源等行為。加強外來物種管控,，完善監(jiān)測預警及風險管理機制,，提高應對外來物種入侵威脅的能力。

　　三,、統(tǒng)籌人與自然,，調(diào)整人的行為和糾正人的錯誤行為

　　人與自然也是生命共同體。習近平總書記深刻指出,，當人類合理開發(fā)利用,、友好保護自然時，自然的回報常常是慷慨的,；當人類無序開發(fā),、粗暴掠奪自然時，自然的懲罰必然是無情的,。提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性,，必須正確處理人與自然的關(guān)系，從改變自然,、征服自然轉(zhuǎn)向調(diào)整人的行為,、糾正人的錯誤行為,。

　　（一）健全耕地休耕輪作制度,。耕作生產(chǎn)是水土資源開發(fā)利用的大頭,。開展耕地休耕輪作，是主動應對生態(tài)資源壓力,、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的重大舉措,。要堅持用養(yǎng)結(jié)合，在落實最嚴格耕地保護制度,、加強高標準農(nóng)田建設的同時,，對耕地進行全面養(yǎng)護，保護和提升地力,，確保急用之時糧食能夠產(chǎn)得出、供得上,。要優(yōu)化種植結(jié)構(gòu),，充分考慮主要農(nóng)產(chǎn)品供應、庫存現(xiàn)狀等因素,，合理確定輪作改種作物和休耕的重點品種,，理順休耕輪作與主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動關(guān)系，全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率,。要推廣試點經(jīng)驗,，全面總結(jié)試點工作中涌現(xiàn)的好做法、好經(jīng)驗,，積極推廣應用成熟適用的技術(shù)模式,，創(chuàng)新補助方式，完善補償政策,，充分調(diào)動農(nóng)民參與休耕輪作積極性,。

　　（二）實施好長江十年禁漁,。長江是世界上水生生物多樣性最豐富的河流之一,。長期以來，受水域污染,、過度捕撈等影響,，長江水生生物的生存環(huán)境日趨惡化。實施好長江十年禁漁,，是扭轉(zhuǎn)長江生態(tài)環(huán)境惡化趨勢的關(guān)鍵之舉,，是為全局計、為子孫謀的重要決策,。要抓好精準退捕,，開展全面徹底清查,，完成退捕漁船漁民建檔立卡工作，逐船逐人登記造冊,，做好退捕船網(wǎng)處置,，按時實現(xiàn)“清船”“清網(wǎng)”“清江”“清湖”。要抓好轉(zhuǎn)產(chǎn)安置,，有針對性地制定轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)安置方案,，開展職業(yè)技能培訓，拓寬轉(zhuǎn)業(yè)就業(yè)渠道,，做好社會保障,、搬遷安置等工作，保障退捕漁民生計,。要抓好執(zhí)法監(jiān)督,，重拳出擊整治非法捕撈，嚴厲打擊收購,、加工,、銷售、利用非法漁獲物等行為,，加強禁捕水域周邊區(qū)域管理,，從源頭和終端斬斷地下產(chǎn)業(yè)鏈。把長江禁漁作為落實“共抓大保護,、不搞大開發(fā)”的約束性任務,，對履職履責不力的地區(qū)、單位和個人依法依規(guī)問責追責,。

　?。ㄈ娀雍L制。江河湖泊是自然生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分,。全面推行河湖長制,，是黨中央著眼破解復雜水問題、維護河湖健康生命作出的重大決策部署,。要持之以恒地落實好河湖長制,，履行好河湖健康代言人和守護者的重要責任。要管好“盛水的盆”,，嚴格河湖水域及岸線管理,，依法劃定河湖管理保護范圍，嚴格水域岸線分區(qū)管理和用途管制,，合理劃分保護區(qū),、保留區(qū)、控制利用區(qū)和可開發(fā)利用區(qū),，實現(xiàn)岸線資源節(jié)約集約利用,。持續(xù)推進河湖“清四亂”,，嚴格規(guī)范采砂等涉水活動，堅決整治侵占,、破壞河湖行為,，實行涉河湖行為全過程監(jiān)管。要護好“盆里的水”,，狠抓河湖水資源保護,，強化水資源消耗總量和強度指標控制，著力規(guī)范取用水行為,，嚴控水資源開發(fā)利用強度,，保障河湖基本生態(tài)水量。進一步加強水污染防治,，開展河湖健康評價,，推進河湖生態(tài)綜合治理，打造美麗河湖,。

　　四,、突出重點強化治理，補齊生態(tài)系統(tǒng)的短板

　　當前我國已經(jīng)到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期,。如果現(xiàn)在不抓緊，將來解決起來難度會更高,、代價會更大,、后果會更嚴重。必須堅持問題導向,，聚焦水土脆弱,、缺林少綠等突出問題，實施專項治理,，抓緊補齊生態(tài)系統(tǒng)的短板,。

　　（一）科學推進荒漠化,、石漠化,、水土流失綜合治理。水土資源是生態(tài)環(huán)境良性演替的基本要素,。我國是世界上荒漠化,、石漠化、水土流失最為嚴重的國家之一,。要遵循生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在機理和規(guī)律,，因地制宜、分類施策,，統(tǒng)籌配置工程,、植物,、耕作等各項措施。在長江,、黃河上中游等水土流失重點治理區(qū)域,，加強小流域綜合治理和坡耕地綜合整治。在東北黑土區(qū),，加快推進侵蝕溝治理,，推廣保護性耕作技術(shù)，加強黑土地保護,。在北方防沙帶,、西南石漠化地區(qū)，合理調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu),，加強防護林體系建設,、草原修復、水土流失綜合治理,、退耕還林還草,、土地綜合整治等。要嚴格限制生產(chǎn)建設活動范圍和土地擾動,，杜絕“未批先建”項目,，堅決糾正先破壞后治理的錯誤行為，真正管住人為擾動破壞,。

　?。ǘ╅_展大規(guī)模國土綠化行動。國土綠化是實現(xiàn)綠水青山的重要途徑,。要以增綠增質(zhì)增效為主攻方向,，多途徑、多方式增加綠色資源總量,，讓人民群眾充分享受國土綠化成果,。要大面積增加生態(tài)資源總量，深入推進退耕還林還草工程,，加強三北等防護林體系工程建設,，加快國家儲備林建設，穩(wěn)步推進城市綠化,、鄉(xiāng)村綠化行動,，大力推進社會造林，提供更多綠色生態(tài)產(chǎn)品,。要大幅度提升生態(tài)資源質(zhì)量,，積極推動國土綠化由規(guī)模速度型向數(shù)量質(zhì)量效益并進型轉(zhuǎn)變，堅持走科學、生態(tài),、節(jié)儉綠化之路,，精準提升林草資源質(zhì)量，加強天然林,、退化林改造修復,，提升生態(tài)服務功能和林地、草原生產(chǎn)力,。

　　五,、全面實施監(jiān)管，確保生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)向好

　　提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性,，需要以強有力的監(jiān)管為保障,，構(gòu)建源頭嚴防、過程嚴管,、后果嚴懲的全過程監(jiān)管體系,，保持高壓態(tài)勢，形成保護生態(tài)系統(tǒng)的濃厚氛圍,。

　?。ㄒ唬┩晟谱匀槐Ｗo地、生態(tài)保護紅線監(jiān)管制度,。這既是讓當代人享受到大自然饋贈的重要途徑,，也是給子孫后代留下寶貴自然遺產(chǎn)的必然要求。要落實管理責任,。地方各級黨委和政府要擔負起相關(guān)自然保護地和生態(tài)保護紅線管理主體責任,，將自然保護地、生態(tài)保護紅線作為相關(guān)綜合決策的重要依據(jù)和前提條件,。要實行嚴格管控。建立全鏈條,、全覆蓋,、全要素的監(jiān)管體系，落實生態(tài)空間管控要求,，嚴格限制或禁止人類活動,，確保自然保護地、生態(tài)保護紅線生態(tài)功能不降低,、面積不減少,、性質(zhì)不改變。要強化監(jiān)督執(zhí)法,。建立常態(tài)化監(jiān)督執(zhí)法機制,，對違反相關(guān)法律法規(guī)的部門、地方、單位和有關(guān)責任人員嚴格責任追究,。

　?。ǘ╅_展生態(tài)系統(tǒng)保護成效監(jiān)測評估。這是及時掌握生態(tài)系統(tǒng)信息,、客觀評價生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的重要基礎,。要完善監(jiān)測評估標準體系。針對不同區(qū)域的自然資源稟賦和生態(tài)服務功能,，統(tǒng)籌考慮山水林田湖草生態(tài)系統(tǒng)各要素,，從生態(tài)系統(tǒng)格局、質(zhì)量和功能等方面出發(fā),，設置科學合理的監(jiān)測評估標準,。要提升監(jiān)測評估能力水平。綜合利用衛(wèi)星遙感,、航空遙感等技術(shù)手段和調(diào)查評價,、暗訪督查、第三方評估等方式,，充分發(fā)揮相關(guān)領(lǐng)域監(jiān)測站點作用,，加快構(gòu)建陸海統(tǒng)籌、天地一體,、上下協(xié)同,、信息共享的生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測網(wǎng)絡，全面系統(tǒng)掌握生態(tài)保護成效第一手資料,。要抓好監(jiān)測評估成果運用,。加強監(jiān)測數(shù)據(jù)的集成分析和綜合應用，及時發(fā)現(xiàn)變化,、預警風險,，推動問題早發(fā)現(xiàn)、早處置,、早整改,，同時針對揭示出的問題，深挖問題根源,，有針對性地采取措施,，促進標本兼治。

　?。ㄈ┘訌娙驓夂蜃兣瘜ξ覈惺芰Υ嗳醯貐^(qū)影響的觀測,。全球氣候變暖對生態(tài)系統(tǒng)具有顯著影響，可能引發(fā)冰川消融,、水土流失,、物種遷徙,、生態(tài)退化等一系列問題，已成為當今國際社會共同面臨的重大挑戰(zhàn),。要提高觀測水平,，建設全方位的國家氣候觀測體系，提升青藏高原等生態(tài)脆弱區(qū),、氣候敏感區(qū),、監(jiān)測資料稀疏區(qū)的觀測覆蓋能力，利用天基地基空基等多種觀測手段,，對基本氣候變量開展綜合觀測,、協(xié)同觀測。要加強基礎研究,，開展氣候與生態(tài)系統(tǒng)觀測數(shù)據(jù)的融合分析,，深入研究氣候變暖的成因、趨勢和規(guī)律,，做好氣候變暖與生態(tài)系統(tǒng)相互作用的機理研究和影響評估,。要深化國際合作，針對氣候變暖的全球性特征,，加強技術(shù)交流和信息共享,，為全球氣候治理貢獻中國智慧、提供中國方案,，與世界各國一道努力呵護好全人類共同的地球家園,。

　　本文作者為水利部黨組書記、部長,，摘自《〈中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議〉輔導讀本》,。

(新聞來源：辦公室（審計處）)